优化教育资源布局，提升教育资源与学龄人口的耦合度是建立高质量教育体系、加快推进教育强国建设的重要任务。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。2025年1月，中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》明确了教育布局结构与经济社会和人口高质量发展需求更加契合的阶段性目标，并对基础教育、职业教育、高等教育等各级各类教育资源布局优化作出具体部署。近年来，我国学龄人口正呈现新的变化形势：总量急速下降，学段上呈“排浪式”波动，区域间“虹吸流动”加剧，区域内“过密过疏”并存。这种变化趋势导致教育资源供需不匹配、调配不畅通、余缺不均衡问题凸显，学生就学需求与教育资源布局的矛盾突出，阻碍了教育高质量发展。因此，探讨如何建立与人口变化相适应的教育资源调配机制，成为破解教育资源时空错配的供需矛盾、推进教育强国建设的重大问题。
一、学龄人口变化呈现新形势
受生育政策调整、生育意愿变化和人口迁移等多重因素的影响，我国学龄人口的时空分布发生了剧烈变化，呈现以下特征。
（一）学龄人口规模持续缩减
近年来，我国新生人口“断崖式”下降，学龄人口规模快速下降。2023年，全国育龄妇女总和生育率降至1.00，远低于“低生育陷阱”的总和生育率临界值1.5，人口规模持续走低趋势明显。国家统计局数据显示，2016—2023年，全国出生人口数减少了981万人，降幅达52.10%。学龄人口递减首先体现在县域层面，2010-2020年间全国超七成的县级行政单位出生人口呈下降趋势，其中80个县级行政单位的出生人口年均降幅超过10%。据预测，2023—2035年，我国小学学龄人口规模将减少约5216万，减少幅度达48.14%；初中学龄人口规模将减少2071万，减少幅度达39.49%。[1]
展开剩余87%（二）学龄人口学段上“波峰迁移”
生育率动态变化引发各学段学龄人口波动，入学高峰随学制层级推移梯次传导。生育政策调整后，我国新生人口数量呈现出先高位波动后迅速走低的变化趋势。具体而言，新生人口分别于2012年、2014年和2016年出现生育小高峰，2017年后新生人口持续快速下降，于2022年首次跌破1000万人，人口自然增长率转负。受此影响，各级学校学位需求会出现周期性震荡，不同学段学生规模呈现脉冲式变化趋势。据统计，学前与小学阶段学龄人口已分别于2020年和2023年达到峰值，初中及高中阶段学龄人口也将分别于2026年和2029年抵达峰值，学龄人口波峰依年级高低递进迁移。[2] 就入学人数而言，小学于2023年迎来入学高峰，而在学段传导效应驱使下，初中和高中将分别在2026年和2029年遭遇生源扩容冲击。[3]
（三）学龄人口空间上疏密不均
从区域间来看，学龄人口持续向经济发达区域集聚，总体呈现出“东密西疏”的分布态势。2013—2023年，东部地区义务教育学龄人口占全国义务教育学龄人口总数的比重由37.20%增长至41.10%，涨幅为10.48%。相比之下，中部地区和西部地区义务教育学龄人口在全国的占比均呈下降趋势，降幅分别为7.67%和4.64%。
省域范围内，学龄人口集聚程度依行政层级呈现梯度递减特征。省会城市人口集聚效应不断增强。以中部某省为例，2013—2023年，该省省会小学阶段在校生数占全省学生数的比例由10.43%提升至14.63%，稳居全省首位且比例持续上升。而同时段该省某市小学阶段学龄人口数下降了9.79%，占全省比例也逐渐下滑。县域范围内，县镇学龄人口集聚趋势愈加凸显。在教育质量势差因素驱使下，县域内学龄人口呈现“向城性”流动趋势。以沿海某省为例，2020-2022年，该省某县义务教育城镇化率由69.69%增长至93.00%，涨幅达33.45%。
二、教育资源配置面临的新挑战
基于静态核定标准构建的教育资源配置体系，只能应对学龄人口稳定态或按规律缓慢变化的教育需求。如果学龄人口的时空变化过快，教育资源分布与学龄人口的匹配关系将会发生变化，教育资源的供需矛盾将进一步凸显。
（一）学龄人口规模缩减导致教育资源配置时空错位
作为影响教育资源配置的关键变量，生源规模变化将对教育资源配置产生重要影响。在学龄人口规模高峰期，教育资源的需求会急剧增加，而随着学龄人口规模缩减，教育资源需求也将随之减少。这种变化使教育资源配置可能面临“当前不足但未来过剩”的困境。[4] 一是学龄人口规模缩减将会导致学校冗余问题。学龄人口减少直接导致部分学校生源不足，部分学校可能因无法达到最低招生规模而闲置或关停。二是学龄人口规模缩减将导致师资需求总量减少。这些变化均会引发教育资源的闲置与浪费风险。面对未来学龄人口规模缩减造成的教育资源时空错位问题，“如何确保教育资源配置时效”是建立教育资源统筹机制的首要任务。
（二）学龄人口“排浪波动”加剧学段间教育资源余缺失配
学龄人口“排浪式”波动意味着各学段生源高峰和低谷交替出现，而教育基础设施建设、师资人员配备调整均存在一定周期性，导致不同学段之间的教育资源需求呈现余缺错配局面。近年来，新生人口数量大幅度下降对幼儿园的冲击最为明显，部分地区幼儿园因生源不足出现设施闲置的现象，而由于学前教育设施具有明显的学段专属性，幼儿园的活动场地、活动器材无法转用于其他学段。义务教育阶段学龄人口尚处于波峰，部分地区不得不通过新建或扩建学校扩大学位供给。随着义务教育阶段生源逐步“过峰”，校舍闲置或浪费的局面或将不可避免。而跨学段师资调配成本高，教师因专注于某一学段的课程和教学方法，难以在生源骤减时灵活调配至其他学段。教师编制虽能够保障师资配置的稳定性，但尚无法实现师资与生源规模同步动态调整，学龄人口高峰后富余师资无法及时流转或调配至紧缺学段，必然导致师资配置冗余局面。面对学段间学龄人口“排浪波动”特征，“如何实现跨学段资源调配”是教育资源统筹的重要问题。
（三）学龄人口集疏分化引发区域间教育资源紧缺与富余并存
区域间学龄人口分布不均，加剧了学龄人口流入地与流出地教育资源供需矛盾。在学龄人口流入地区，大量随迁子女涌入造成教育资源需求的迅速增加，给教育资源承载力带来巨大挑战。部分城区原有学校主要依据户籍人口规模规划建设，难以满足新增学龄人口入学需求。城市中教育用地紧缺且开发成本高，这使得基础教育学位难以及时扩容。部分地区“大班额”尚未化解，师资配置严重不足，为满足新增学龄人口的教育需求，部分地区通过大量聘用编外教师的方式缓解师资短缺。在学龄人口流出地区，生源持续流失造成大量学校面临“空心化”，教育资源配置存在闲置或浪费的风险。调研数据显示，2023年中部某县共有小学及教学点780所，其中不足100人的小规模学校达552所，占全县小学学校数的70.77%。若完全按照“不足100人按100人核定公用经费”的拨付标准，则需要大量的教育经费投入。在教育资源供给有限的条件下，大量小规模学校仅能维持低质量运转，教育资源配置效率难以提升。面对学龄人口区域分布引发的教育资源配置不均，“如何建立跨区域教育资源调配机制”是教育资源统筹的重要命题。
三、构建教育资源动态调整机制的政策建议
为构建适应人口变化形势的资源统筹机制，科学高效地动态调整教育资源，需要完善现有资源配置标准，进一步强化教育资源调配机制并不断健全教育资源保障体系，确保基础教育高质量发展。
（一）优化教育资源配置标准
基于人口规模与结构变化形势，动态调整教育资源配置标准，是提高教育资源统筹科学性、推进基础教育扩优提质的基本前提。
一是建立学位供给调控标准。为破解教育资源供需矛盾，需要明确提出学位供给调整的直接参照，确保学生入学需求与之精准匹配。在学位供给紧张地区，应结合学龄人口规模、育龄妇女生育率等数据，动态监测区域内学位供给情况，设定明确的学位扩容触发阈值与应急方案；严格限定学校和班级规模上限，使学校和班级规模控制在合理范围之内；对寄宿制学校需要进一步明确生均宿舍面积、公共活动空间比例等指标。在学位供给过剩地区，应科学研制学校布局调整标准，优先保证学生高质量的教育获得，兼顾教育资源的使用效率和相关利益主体诉求。为确保学龄人口平等享受教育服务，应综合考量人口、教育、经济、地理等因素的影响，设定学校撤并、保留、恢复与新建或扩建的判定条件。[5]
二是优化教师编制核定标准。学龄人口规模及其分布状况是决定师资配置的核心要素。以生师比标准核定教师编制，学校规模越大、师资配置越充足，而小规模学校普遍教师配备不足。为保障教育教学高质量运转，应充分考虑不同规模、不同类型学校的师资配置需求，建立“基本编制+机动编制+附加编制”的编制核定标准体系。[6] 应依据学校规模、年级跨度、课程设置等多维度的参数测算基本编制需求；动态监测区域内学龄人口变化趋势，依据入学高峰或低谷导致的师资需求变化测算机动编制需求；根据寄宿制生活教师等特殊管理岗位需要设置附加编制。
三是完善公用经费测算标准。作为保障学校正常运转的基础性资源，公用经费对高质量办学至关重要。为满足不同地区不同规模学校的多样化需求，教育公用经费测算标准应从“静态生均计算”转向“动态需求响应”，构建弹性动态的公用经费测算标准，设计包括基础保障、发展激励与浮动调整三大模块的公共经费标准体系。其中，基础保障部分按照基础能耗核定学校最小运营成本，确保学龄人口稀疏地区学校能够维持正常运转；发展激励部分依据学生和教师发展需要，设立教师培训学习、学生活动开展等专项经费；浮动调整部分则以实际在校生数为基准，设置梯度生均拨款系数，缓解人口激增地区的经费压力。
（二）强化教育资源动态管理
为有效缓解学龄人口变化形势下教育资源分布不均、供需错配等现实问题，各地应进一步构建灵活高效的教育资源动态调配机制，推动教育资源在区域、学校、学段间动态调配，提升教育资源使用效益。
一是构建教育资源区域协同机制。面对学龄人口跨省域聚集性流动，应全面推行“编随人走”“钱随人走”的教育资源跨区域调配模式，满足人口大量流入地区教育资源需求，切实保障随迁子女和进城务工子女享有公平的优质教育。加大区域内教育发达地区和优质学校对薄弱地区的协同帮扶力度，通过教师交流、对口支援等多种形式扩大优质教育资源覆盖面。县域内要积极统筹城乡教育资源，一方面通过“县管校聘”改革、对口帮扶等形式调配优质资源支援乡村；另一方面依据城乡教育资源供需总量，合理调配乡村富余教育资源流入城镇学校，提高教育资源使用效率。
二是优化教育资源校际共享机制。校际教育资源共享机制要求畅通校际合作。推广集团化办学，通过强校托管、城乡联盟、跨区共建等模式，整合和共享集团校教育资源，形成协同发展机制，整体提升基础教育办学水平。探索新形态的教育资源共享模式，通过构建学区活动场所、教学设备与名师优课等优质教育资源库，开发线上预约系统，实现学区内共享教师课程、共用教学设施设备与活动场所，充分利用信息技术科学调配紧缺教育资源，提升教育资源校际共享效力。
三是探索教育资源学段贯通机制。为应对学龄人口“排浪式”波动导致的“达峰”时资源紧缺与“过峰”时资源浪费难题，应构建教育资源学段贯通机制。通过高质量培养和培训机制，打造具有多学段教学能力的教师队伍，提升教师跨学段教学的效率与质量。新建与改造校舍应注重校舍资源的适配性，包括改单学段为多学段兼容设施、改固定教室为复合型学习空间、改专用场馆为共享式资源中心等多种模式，为未来跨学段借址办学、更改校舍用途等需要奠定基础，在缓解人口达峰期资源紧缺问题的同时降低人口过峰后资源浪费的风险。同时大力建设一贯制学校，通过多学段集中办学的形式，统一管理教育资源，实现教育资源在不同学段间的高效流动与精准配置。
（三）健全教育资源保障体系
对照教育强国建设目标，科学核定和优化教育资源配置标准、畅通教育资源动态调配机制需要强有力的教育资源保障体系支撑。通过改善学校办学条件、扩大优质师资供给、完善经费保障机制，切实加大教育资源保障力度、提升保障效力，确保基础教育高质量发展。
一是改善学校办学条件。学龄人口变化形势下，人口流出地区撤点并校与人口流入地区学校改扩建都应做好配套保障。城市地区要统筹规划过渡学校建设，配备与常规学校同等的教学设施，确保学龄人口波峰顺利度过。县镇地区应加快标准化寄宿制学校建设，在满足教育教学资源的基础上，强化对床位、洗漱、食堂以及娱乐等生活设施的保障，提升寄宿制学校学生生活质量。乡村地区应办好办优必要的小规模学校，对小规模学校校舍、教学设备等进行标准化改造和日常维护，避免因生源减少而导致基础设施弱化。
二是扩大优质师资供给。教育强国建设离不开高质量的教师队伍。在总量上，应根据学龄人口变化形势科学预测教师需求数量，积极探索小班化教学，在保质保量的前提下形成对教师队伍规模的理性研判，确保教师队伍数量调整稳定有序。在质量上，应提升师范教育培养层次，提高具有更高级别教师资格证书入职门槛要求，强化高水平在职培训与跨学段教学能力，整体提升教师队伍学历水平和素质素养。在结构上，通过定向培养与专项计划，优化学科比例与区域布局，为基础教育阶段输送更多优质的科学、心理健康、劳动教育、艺术以及体育等学科教师，打造结构更加完整的教师队伍。
三是完善经费保障机制。充足且精准的经费保障是维持学校正常运转的基础性支撑，应建立以财政拨款为主体、社会多元参与的教育经费保障机制，动态优化教育经费的财政分担比例。财政拨款应坚持“省级统筹、市县结合、以县为主”，要充分体现对薄弱地区教育经费的支持力度、提高经费管理层级和监管力度以及优化对学校和教师的精准激励制度，确保资金落实到位、使用高效。充分发挥爱心企业、社会公益团体力量，通过畅通捐赠渠道、激励扶持政策等方式积极争取社会资金，为基础教育事业发展拓宽经费来源。同时，根据各地学龄人口数量、增长趋势与教育发展需求，定期评估并调整省、市、县各级财政的分担比例，为实现基础教育高质量发展提供有力支撑。
（注：文中未特别说明的数据均来自教育部、统计局等官方统计数据及课题组调查数据）
（作者刘善槐系华南师范大学特聘教授；杨雅萱系东北师范大学教育学部硕士研究生；杨海波系东北师范大学教育学部硕士研究生）
《人民教育》2025年第10期
参考文献:
[1] 张立龙，史毅，胡咏梅. 2021—2035年城乡学龄人口变化趋势与特征—基于第七次全国人口普查数据的预测[J]. 教育研究，2022，43（12）：101-112.
[2] 吴瑞君，尹星星，张美丽. 教育强国建设目标下统筹优化国家及省域师资配置[J]. 教育研究，2023，44（9）12-21.
[3] 朱秀红，刘善槐. 学龄人口“排浪式”波动与过渡学校建设[J]. 中国教育学刊，2024（10）：1-7.
[4] 刘善槐. 全面推进基础教育扩优提质[J]. 人民教育，2024（06）：1.
[5] 刘善槐，朱秀红，王爽. 新形势下农村学校布局调整的决策偏差与理性回归[J]. 教育研究，2025，46（01）：16-29.
[6] 王爽，刘善槐，毋锶锶. 人口变动新形势下义务教育教师编制动态调整机制研究[J]. 教师教育研究，2023，35（06）：29-34+43.
作者：刘善槐 杨雅萱 杨海波
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